BBNJ国际协定谈判2020年会间工作情况简介

- 编者按 -

国家管辖范围外海域生物多样性养护和可持续利用问题（BBNJ）国际协定谈判是当前最重要的国际海洋立法进程之一。原定于2020年3月在纽约联合国总部召开的BBNJ协定谈判第四次政府间大会延期举行。为保持谈判势头，大会主席李陈惠菁于2020年9月启动会间工作进程，邀请各方先后就环境影响评价、海洋遗传资源、划区管理工具、能力建设和海洋技术转让等联大第72/249号决议确定的“一揽子”议题和跨领域问题交流看法。截至2020年底，针对环境影响评价、海洋遗传资源、划区管理工具的讨论已经完成。现就有关情况简要介绍如下，供各界同仁参考。

一、环境影响评价

议题协调员组织各方就环境影响评价程序的国际化、启动门槛、战略环评等问题进行交流讨论。

关于环评程序的“国际化”，协调员请各方从筛选、确定范围、影响评估与评价、公告和协商、审议和审查评估报告、决策、监测、报告、审查等环评程序中指出应予“国际化”的步骤，并提出“国际化”的具体方法。从讨论情况看，参与讨论的代表团对“国际化”的内涵与程度还存在较大分歧。多数强调环评应由“国家主导、国家决策”，但同意增进环评程序的透明性，如规定报告和公开义务、公告和协商、建立国际合作机制、由缔约方大会制定最佳实践和操作标准指南等。同时，也有代表团提出环评各个步骤均应“国际化”，通过信息交换机制公开相关信息，毗邻沿海国等利益攸关方参与协商，科学技术机构负责技术审查并提出建议，缔约方大会就是否开展有关海洋活动作出决策。

针对环评启动门槛，参与讨论的大多数国家支持应根据《公约》第206条的规定，将各国“有合理依据认为”相关活动“可能造成重大污染或重大和有害变化”作为单一启动门槛；也有代表团建议参照《关于环境保护的南极条约议定书》，根据相关活动可能造成的是“不止轻微或短暂影响”还是“重大污染或重大和有害变化”，分层次规定门槛。同时，大多数国家不支持纳入需要或无需开展环评程序的活动清单，也不支持规定凡是在被确定为具有重要生态或生物意义或脆弱性的区域开展的活动均应开展环评，或为其规定单独的环评启动门槛。

针对战略环评，反对的国家以《公约》没有明确规定、相关制度内容不明等提出反对意见，支持的国家对纳入方式存在分歧。有代表团表示支持纳入授权条款，协定生效后由科学技术机构或缔约方大会进一步明确战略环评内涵，并制定规定细则，此前不作开展战略环评的要求。也有代表团强调应在BBNJ协定中直接规定战略环评义务，相关义务随BBNJ协定一同生效，在此条件下对是否纳入授权条款持开放态度，反对以授权条款拖延战略环评义务的生效时间。

二、海洋遗传资源

协调员组织各方就获取与惠益分享的模式及其机制安排、传统知识的作用及制度设计等进行交流讨论。

关于获取与惠益分享，美日等海洋大国依然坚持建立自由、开放的获取制度，确保海洋科学研究不受阻碍；反对规定强制货币化惠益分享，仅同意建立有关共享海洋遗传资源科研信息与知识的惠益分享制度，如通过信息交换机制共享航次信息等。与之相对，发展中国家要求加强追踪海洋遗传资源获取和利用的全过程，在信息交换机制中建立“一站式”追踪系统并强制通报相关情况。也有国家集团提出建立由专家构成的获取和惠益分享机制，负责决定货币化惠益分享费率、审议报告、提出建议等。发展中国家还强调要建立强制性惠益分享制度，获取或利用海洋遗传资源就启动非货币化惠益分享，最终产品商业化后分享货币化惠益。

传统知识问题仍颇具争议。支持的国家提出获取传统知识要取得传统知识持有者自由的事先同意，传统知识持有者和潜在利用者可通过信息交换机制互动，并由BBNJ相关机构对此种互动情况进行定期审查。反对的国家围绕传统知识制度提出诸多问题，例如如何识别传统知识持有者、是否要求提前识别传统知识、无法识别时的潜在后果是什么等等。

三、划区管理工具

协调员组织各方就BBNJ划区管理工具制度与其他相关法律文书、框架和机构的关系、国际合作、决策程序等问题进行交流讨论。三个问题实际上均指向如何处理BBNJ划区管理工具制度与其他现有相关机制的关系。

各方普遍认同BBNJ划区管理工具制度不应损害现有相关法律文书、框架和机构，但对何为“不损害”存在不同理解。针对已存在相关机制的情况，有国家认为应充分尊重已有机制的授权，BBNJ机制不应采取行动；有国家认为BBNJ机制仅有权建议采取相关管理措施，通过和实施管理措施的职权仍由现有机制享有；有国家建议由BBNJ协定缔约方在其同为缔约方的相关机构中合作，推动建立划区管理工具；也有国家提出BBNJ机制应既有权建立划区管理工具，也可通过补充性管理措施，还可通过缔约方大会承认其他机制建立的划区管理工具，以实现普遍适用。针对不存在相关机制的情形，有国家认为BBNJ机制可以建立划区管理工具、通过养护和管理措施，或建立新的文书、框架或机构来执行相关职能。此外，参与讨论方还强调建立划区管理工具的协商机制应包容透明，并应进一步充实BBNJ下设机构与其他国际组织的合作与协调相关案文，使其具有可操作性。

此外，比利时、摩纳哥和哥斯达黎加还于2020年共同发起1.5轨BBNJ视频对话，其关注问题与大会主席会间组织讨论的问题具有相似性。

中国代表团积极参与两会间工作进程，通过单独发言或参加“77国集团+中国”发言表达立场，为推动谈判进程贡献中国智慧与中国方案。

BBNJ第四次政府间大会初步计划于2021年8月16日至27日举行。